摘要：陜甘寧邊區(qū)的民主代議機(jī)關(guān)經(jīng)歷了從蘇維埃到議會，再到參議會，又到人民代表會的歷史演進(jìn)。它不僅是名稱與形式上的變化，更是中共領(lǐng)導(dǎo)下的民主建設(shè)實質(zhì)上的大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變，是特定政治、歷史條件下的產(chǎn)物，同時也反映出中共始終堅持馬克思列寧主義民主理論的一貫性，以及努力追求適合中國國情的人民民主的艱辛歷程。中共在陜甘寧邊區(qū)的民主實踐，也為后來的人民代表大會制度積累了寶貴經(jīng)驗。

陜甘寧邊區(qū)的民主代議機(jī)關(guān)名稱經(jīng)歷了一個演進(jìn)過程。從蘇維埃到議會，再到參議會，又到人民代表會的邊區(qū)代議機(jī)關(guān)名稱的多次轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生的？與當(dāng)時的民主制發(fā)展有何關(guān)系？又對新中國成立后人民代表大會制度的形成有何意義？這是值得關(guān)注的問題。學(xué)者們對此雖已多有研究（斯坦福大學(xué)歷史學(xué)教授萊曼·范斯萊克（LyvanSlyke）籠統(tǒng)地將邊區(qū)參議會稱為議會（Assembly），未注意到邊區(qū)議會的發(fā)展演變；更為遺憾的是，《劍橋中華民國史》的中文譯本直接將其翻譯為“人民代表大會”（參見〔美〕費(fèi)正清、費(fèi)維愷編《劍橋中華民國史》（1912—1949年）下卷，劉敬坤等譯，中國社會科學(xué)出版社1994年版，第632頁）。何俊志注意到了邊區(qū)參議會的名稱變化，但僅將其歸結(jié)為“更名運(yùn)動”，未充分考察參議會名稱變化背后的“民主制度”實質(zhì)的變遷（何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版，第102頁以下）。靳銘等人的研究，注意到了從蘇維埃到議會的轉(zhuǎn)變，但對參議會后期的發(fā)展變化以及背后的政治變遷及理論背景分析不足（靳銘、曾鹿平：《人民代表大會制度的雛形——陜甘寧邊區(qū)參議會制度研究》，陜西人民出版社1998年版，第25頁以下）。中央黨校的研究者對這一歷程亦有較細(xì)致的描述，但限于史學(xué)領(lǐng)域的研究，未對參議會變遷背后的政治理論與現(xiàn)實作深入揭示（中共中央黨�？蒲修k公室編《陜甘寧參議會（資料選編）》，1985年內(nèi)部發(fā)行，第2頁以下）。），但仍不夠充分和深入。陜甘寧邊區(qū)代議機(jī)關(guān)的演化，不止是當(dāng)時政治歷史多種因素變化的反映，更透露出中共領(lǐng)導(dǎo)下的“新民主”的本質(zhì)特征，對于理解新中國成立后人民代表大會制度的確立和發(fā)展具有重要意義。因是之故，有必要對延安時期參議會的歷史變遷作出梳理。

一、從蘇維埃到議會

陜甘寧邊區(qū)參議會是隨著抗戰(zhàn)局勢發(fā)展，國共關(guān)系緩和后改稱的，它的前身是陜甘寧邊區(qū)議會，再之前則是西北蘇區(qū)的蘇維埃。自1931年在江西建立中華蘇維埃共和國，蘇維埃代表大會就既是權(quán)力機(jī)關(guān)，又是中共實現(xiàn)民主的一般形式。蘇維埃制度源自于列寧的國家思想，即“沒有剝削者參加，只有個人和勞動者農(nóng)民組成群眾組織——蘇維埃，而國家的全部權(quán)力都交給蘇維�！保ā读袑庍x集》第3卷，人民出版社1972年版，第658頁。）。故蘇維埃制度不同于西方的議會制，由人民選舉的代表大會是“議行合一”的組織，是一個全權(quán)機(jī)關(guān)。在西北蘇區(qū)，蘇維埃是革命政權(quán)的組織形式。1934年，以南梁堡為中心的陜甘邊革命根據(jù)地建立了革命政權(quán)，召開了蘇維埃代表大會，大會選舉產(chǎn)生了陜甘邊區(qū)蘇維埃政府，習(xí)仲勛任主席。（參見宋金壽、李忠全：《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)史》，陜西人民出版社1990年版，第34頁。）1935年，中共中央經(jīng)長征到達(dá)陜北時，成立了蘇維埃中央政府駐西北辦事處，蘇維埃代表大會仍然是陜甘寧的政權(quán)組織與民主形式。1936年3月，中華蘇維埃共和國下轄的陜北省，召開了陜北省的蘇維埃代表大會。（參見靳銘、曾鹿平：《人民代表大會制度的雛形——陜甘寧邊區(qū)參議會制度研究》，第25頁。）蘇維埃的形式仍然在延續(xù)。

與此相對，議會制是國民政府實行其民主制度的核心內(nèi)容。盡管議會在民國初年曾屢建屢廢，但議會民主仍然是當(dāng)時進(jìn)步人士的追求。清末即有開議會之論，“主張開議會之變法家，大多欲以政府之力促成此事。冀政府為其本身之利益，主動還權(quán)于民，并提高平民之政治覺悟”（汪榮祖：《晚清變法思想論叢》，新星出版社2008年版，第38頁。）。西方的議會制度曾經(jīng)給孫中山留下了深刻的印象，他堅信中國應(yīng)該學(xué)習(xí)歐美代議制的合理成分，尤其是學(xué)習(xí)其民主實踐中的議會程序。（參見〔澳〕馮兆基：《尋求中國民主》，劉悅斌譯，江蘇人民出版社2013年版，第32頁。）在孫中山三民主義的建國思想指導(dǎo)下，國民政府也實行了議會民主制度，在中央層面建立國會，在省一級實行的是議會制。民國元年國民政府公布了“省議會議員選舉法”，省議會具有“議決權(quán)、監(jiān)督權(quán)及建議權(quán)種種”。（錢端升等：《民國政制史》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第444頁。）在縣一級，議會與參議會曾相繼出現(xiàn)，作為縣自治之議決機(jī)關(guān)。北洋政府時期，稱為縣議會；國民政府為改進(jìn)地方自治，依照民國二十三年（1934年）中央政治會議決議，將地方自治分為扶植自治、自治開始及自治完成三時期，扶植自治時期縣之立法機(jī)關(guān)為參議會，自治開始后改為縣議會。（參見錢端升等：《民國政制史》，第595頁。）盡管國民政府的議會制大多僅停留于紙面上，而且均是以政府作為主導(dǎo)，尚未達(dá)到議會民主的實質(zhì)層面，但它畢竟是區(qū)別于傳統(tǒng)的專制體制而為時人推崇的一種民主政治形式。

華北事變后，為了適應(yīng)抗戰(zhàn)的新形勢，團(tuán)結(jié)一切抗日力量，中共中央于1936年9月17日作出了《關(guān)于抗日救亡運(yùn)動的新形勢與民主共和國的決議》，表示贊成民主共和國運(yùn)動，并宣布：“民主共和國在全中國建立，依據(jù)普選權(quán)的國會實行召集之時，蘇維埃區(qū)域?qū)⒊蔀樗�的一個組成部分，蘇區(qū)人民將選派代表參加國會，并將在蘇區(qū)內(nèi)完成統(tǒng)一的民主制度�！笔悄�12月，西安事變發(fā)生，中共中央派周恩來等赴西安與各方展開商談，蔣介石接受了停止內(nèi)戰(zhàn)、聯(lián)共抗日的條件，為國共合作建立了前提。1937年2月10日，中共中央在《致國民黨三中全會電》中作出“蘇維埃政府改為中華民國特區(qū)政府，在特區(qū)政府區(qū)域內(nèi)實施普選的徹底的民主制度”（中共中央黨校科研辦公室編《陜甘寧參議會（資料選編）》，1985年內(nèi)部發(fā)行，第2頁。）的保證。同時，陜甘寧邊區(qū)政府也在籌備建立，籌建包括了更名與改制。更名就是將西北辦事處改為陜甘寧邊區(qū)政府；改制就是將工農(nóng)蘇維埃民主制，改為民主共和制。（參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷·上），中共黨史資料出版社1990年版，第8頁。）為適應(yīng)這一進(jìn)程，推進(jìn)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，實現(xiàn)“徹底民主”與“普遍民主”的保證，原來蘇維埃的民主形式就需要向代議式的議會民主轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變首先就體現(xiàn)在代議機(jī)關(guān)的名稱上。此后，陜甘寧邊區(qū)的民主代議機(jī)關(guān)稱作“邊區(qū)議會”，從中央蘇區(qū)的蘇維埃到陜甘寧邊區(qū)的議會，發(fā)生了第一次大的轉(zhuǎn)變。

這一轉(zhuǎn)變，反映在中共中央與邊區(qū)政府的多個文件中。1937年5月，西北辦事處頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》，提出實行最適合于抗戰(zhàn)的徹底的民主制度。在陜甘寧邊區(qū)實行議會民主制，各級議會議員由選民直接選舉；各級行政長官——鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)政府主席，由各級議會選舉；縣議會閉會時，設(shè)縣常駐議員代行職權(quán)；邊區(qū)議會閉會時，設(shè)邊區(qū)常駐議員代行職權(quán)；各級政府直接對議會負(fù)責(zé)。議會還有批準(zhǔn)預(yù)算，創(chuàng)制與批準(zhǔn)各項建設(shè)計劃，決定地方性捐稅及發(fā)行地方公債等權(quán)力。（參見中共中央黨校科研辦公室編《陜甘寧參議會（資料選編）》，第42—43頁。）該組織綱要附帶的說明稱，陜甘寧所屬各地區(qū)經(jīng)過蘇維埃革命，封建勢力已被摧毀，蘇維埃的工農(nóng)民主改為一般的、普遍的民主，以便于團(tuán)結(jié)一切抗日力量。按照這一綱要的設(shè)計，自區(qū)、縣一直到邊區(qū)，都采取議會及常駐議會作為代議機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)一級仍采取鄉(xiāng)代表會和各種委員會的形式，這說明，原蘇維埃的基層政權(quán)形式仍得以保留。該綱要對此說明：一切事業(yè)的實行在鄉(xiāng)，一切群眾參加政治也在鄉(xiāng)。十年來的蘇維埃運(yùn)動，鄉(xiāng)蘇維埃盡了基本的作用，創(chuàng)出了許多的政治模范。這是寶貴的，應(yīng)保存與發(fā)揚(yáng)的。（參見中共中央黨校科研辦公室編《陜甘寧參議會（資料選編）》，第45頁。）5月12日，西北辦事處頒布了《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，該條例“遵照國民政府國民代表大會選舉法民主的原則，并依據(jù)陜甘寧邊區(qū)的特殊情形而制定”，對于代議機(jī)關(guān)的名稱，按照行政級別分別稱為鄉(xiāng)代表會、區(qū)議會、縣議會和邊區(qū)議會。（參見《新中華報》1937年5月28日。）對此轉(zhuǎn)變，林伯渠在5月31日發(fā)表的《由蘇維埃到民主共和制度》一文中專門作了解釋。他首先肯定了蘇維埃制度的優(yōu)秀成績，同時指出：“我們蘇區(qū)現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變?yōu)閲�民政府的特區(qū)，從工農(nóng)代表會議制度轉(zhuǎn)到普選的民主共和制度、從更高的民主轉(zhuǎn)到在全中國將要實現(xiàn)的適應(yīng)于抗戰(zhàn)的民主制度。”新民主制度的特點在于，實現(xiàn)民主的選舉制度及議會政治，特區(qū)及縣設(shè)立議會，區(qū)及鄉(xiāng)設(shè)立區(qū)及鄉(xiāng)代表會議，各級議會議員均按照平等直接無記名投票方法選舉，議員對各該選舉區(qū)的選民負(fù)責(zé)。（參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷·上），第194頁。）1937年7月，邊區(qū)前身——陜甘寧特區(qū)黨委稱之為由工農(nóng)民主到一般的民主，由蘇維埃轉(zhuǎn)到民主共和的形式。按照黨的指示，邊區(qū)議會，除了漢奸外，不分階級都可以參加。在這一關(guān)于選舉的指示中，對各級代議機(jī)關(guān)分別以鄉(xiāng)代表會、縣議會、區(qū)議會指稱。從蘇維埃到議會名稱的變化意味著民主形式的轉(zhuǎn)變，故特區(qū)黨委認(rèn)為“普選運(yùn)動在蘇區(qū)是新的事情”（中央檔案館、陜西省檔案館編《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937年—1939年），1994年內(nèi)部資料，第22頁。）。這一轉(zhuǎn)變不止是代議機(jī)關(guān)名稱上的改變，更意味著民主實質(zhì)的巨大變革，即由工農(nóng)蘇維埃轉(zhuǎn)向了更普遍的，同時也是更適應(yīng)于抗戰(zhàn)需要的民主制度。

議會制在陜甘寧推行后不久，由于與原來蘇維埃式的民主存在很大不同，很快就出現(xiàn)了第一次爭論。1937年11月22日，陜甘寧特區(qū)黨委發(fā)布的《陜甘寧特區(qū)黨委關(guān)于進(jìn)行特區(qū)政府民主選舉運(yùn)動的指示》，作出了一些改變，以區(qū)別于資本主義的議會制度：為了建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，把蘇維埃民主制改為普選的民主制，是一種必要的讓步，而且是正確的。但是在政府的組織上，仍應(yīng)保持民主集中的制度，沒有必要完全采取資產(chǎn)階級把行政、立法、司法三權(quán)分離的議會制度，并且在名稱上也決定將各級議會改稱為各級人民代表大會；各級代表大會主席及政府首長統(tǒng)稱主席，廢除在歷史上帶有腐朽和反動意味的議會、議員、鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長等名稱。（參見中央檔案館、陜西省檔案館編《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937年—1939年），第82頁。）

但這一指示在各地的實際執(zhí)行中并沒能完全落實，陜甘寧特區(qū)各級議會的稱謂仍存在不統(tǒng)一之處。從1937年12月特區(qū)黨委關(guān)于選舉工作的檢查來看，在鄉(xiāng)村基層，一般遵循了指示的要求，稱為“代表會”，如志丹縣鄉(xiāng)政府改選的報告稱：鄉(xiāng)代表會情緒熱烈，由選民大會產(chǎn)生了鄉(xiāng)代表會，各鄉(xiāng)代表會舉行會議時，到會代表平均三分之二，一般的情緒都很好，大多數(shù)代表都發(fā)表了意見。（參見中央檔案館、陜西省檔案館編《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集》（1937年—1939年），第98頁。）當(dāng)然，沿用原鄉(xiāng)蘇維埃而來的鄉(xiāng)代表會，本來就是此前議會及選舉文件中明確規(guī)定的。但在縣、區(qū)一級，新的指示貫徹執(zhí)行不力，很多仍稱之為“議會”“議員”。如淳耀縣區(qū)級選舉的報告中多次提到區(qū)議會及區(qū)長的產(chǎn)生，區(qū)議員的候選名單，議員及議員大會，這說明這些地方至少在形式上仍遵循了之前的文件，采用的是議會制度。這是因為，在此階段鄉(xiāng)村基層實行代表會，縣區(qū)以上則改稱議會，已經(jīng)得到了廣泛的推行。這種名稱上的雜糅，亦見于晉察冀邊區(qū)，一直到1940年，在縣級稱為縣議會，縣以下稱為區(qū)代表會、村民代表會。（參見《晉察冀抗日根據(jù)地·文獻(xiàn)選編》第1冊，中共黨史資料出版社1988年版，第352頁。）

二、從議會到參議會

1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，各黨派團(tuán)結(jié)抗日成為中國的重大問題。在愛國抗日的旗幟下，1938年國民政府依據(jù)《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)決議案》第12款成立了一個戰(zhàn)時特殊機(jī)構(gòu)——國民參政會，負(fù)責(zé)在戰(zhàn)爭問題和國家建設(shè)問題上向政府建言獻(xiàn)策。（參見〔澳〕馮兆基：《尋求中國民主》，劉悅斌譯，第147頁。）中共應(yīng)邀參加了參政會，占有七個代表席位。加之國共和談后，陜甘寧邊區(qū)政府于1937年9月正式成立，一個相對統(tǒng)一的法律、機(jī)構(gòu)體系開始形成。1938年9月，國民政府頒布《省臨時參議會組織條例》，規(guī)定省臨時參議會的職權(quán)主要為決議權(quán)，抗戰(zhàn)期間省政府重要施政方針決議權(quán)、建議權(quán)、聽取報告權(quán)，向省政府提出詢問的權(quán)利，以及選舉國民參政會參政員權(quán)利。（參見錢端升等：《民國政制史》，第453頁。）因此在這一時期，參議會就成為省一級民主政治的主要組織形式。

1937年9月，以國共第二次合作為基礎(chǔ)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線正式形成。為了與國民政府保持行政組織上的統(tǒng)一，遵照前述省參議會組織條例，陜甘寧邊區(qū)議會又開始第二次轉(zhuǎn)變。1938年11月25日，陜甘寧邊區(qū)政府以訓(xùn)令的形式，作出了關(guān)于改陜甘寧邊區(qū)議會為參議會的決定：“遵照國民政府本年（1938年）九月二十六日命令暨同時頒布之省參議會臨時組織條例，決定改陜甘寧邊區(qū)議會為陜甘寧邊區(qū)參議會，明年一月十五日召集第一屆議會，即定名為參議會。所有原選之邊區(qū)議員，均為參議員，此一更改不僅表現(xiàn)于名義及形式方面，在內(nèi)容與精神上，當(dāng)本精誠團(tuán)結(jié)，堅持抗戰(zhàn)之主旨，爭取最后勝利完成抗戰(zhàn)建國大業(yè)�！保ㄎ鞅蔽迨�區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷?下），中共黨史資料出版社1990年版，第10頁。）可見，此一改變完全是著眼于團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的大局，因此在代議機(jī)關(guān)的名稱上直接襲用了《省臨時參議會組織條例》的規(guī)定，改稱參議會。

值得注意的是，這一改變主要是針對邊區(qū)一級的參議會，尚未直接對縣、鄉(xiāng)的代議機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。但隨著邊區(qū)最高一級的民主機(jī)構(gòu)的調(diào)整，縣鄉(xiāng)以下的改變也就不可避免了。1939年第一屆參議會召開后，討論通過了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》，該條例是根據(jù)國民政府頒布的省參議會組織條例的基本原則及陜甘寧的實際情形，為實現(xiàn)抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)，完成地方自治而制定的。條例第六條明確規(guī)定：邊區(qū)設(shè)立邊區(qū)參議會、縣參議會及鄉(xiāng)參議會。至此，陜甘寧邊區(qū)從議會到參議會的第二次轉(zhuǎn)變?nèi)�部實現(xiàn)。但是，若仔細(xì)檢視該條例，尚有多個地方稱“參議員”為“議員”，如第三條、第四條、第五條，而第八條又雜糅了二者，稱“各級參議會由參議員選出常務(wù)議員”（《陜甘寧邊區(qū)參議會文獻(xiàn)匯輯》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第58頁。），這也說明，在整個邊區(qū)，仍停留在議會向參議會的過渡階段，在民主機(jī)構(gòu)的稱謂上還有一個轉(zhuǎn)換的過程。

三、從參議會到人民代表會

“三三制”政權(quán)形式確立以后，隨著陜甘寧邊區(qū)的政治民主不斷深化，無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是民眾的要求，都出現(xiàn)了新的需求。這種變化最先從基層代議機(jī)關(guān)——鄉(xiāng)參議會的改革開始�；�于“議行合一”的考慮，1944年，謝覺哉起草的邊區(qū)第二屆二次參議會的報告中，首先提出將參議會改為人民代表會。同年12月1日，毛澤東就該報告給謝覺哉的回信中說：“關(guān)于參議會改為人民代表會議，我想對內(nèi)對外都是會有好影響的，請你和其他同志商量一下�！保ā睹珴蓶|文集》第3卷，人民出版社1996年版，第232頁。）12月2日，出于謹(jǐn)慎，毛再次致信謝覺哉，說：“參議會改名，關(guān)涉各解放區(qū)，中央尚未討論，請暫不提�！保ā睹珴蓶|文集》第3卷，第233頁，注釋3。）到了1945年9月，邊區(qū)進(jìn)行了第三次普選，延安新市鄉(xiāng)群眾在試選中提出：將鄉(xiāng)參議會改為鄉(xiāng)人民代表會，取消行政村長制，由各行政組選民依人口比例選出代表領(lǐng)導(dǎo)小組，再由他們組成鄉(xiāng)人民代表會，作為鄉(xiāng)級政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，就可以真正做到“議行合一”。這個建議得到邊區(qū)參議會常駐會和邊區(qū)政府的肯定。（參見雷云峰總編《陜甘寧邊區(qū)史》（解放戰(zhàn)爭時期），西安地圖出版社1993年版，第21頁。）李維漢考察了新市鄉(xiāng)試點的鄉(xiāng)選，同樣認(rèn)為“鄉(xiāng)參議會實質(zhì)就是鄉(xiāng)人民代表會”（西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（文獻(xiàn)卷·下），第19頁。）。

基于邊區(qū)民眾的要求，以及黨內(nèi)多位領(lǐng)導(dǎo)人的建議，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，1945年10月5日，邊區(qū)政府選舉委員會“關(guān)于今年鄉(xiāng)選工作致各專員縣市長的信”正式作出了鄉(xiāng)參議會改名的決定，信中說：“過去鄉(xiāng)參議員只管議事，不管執(zhí)行，仍然是議行并立，造成不少困擾。邊區(qū)參議會常駐會和邊區(qū)政府已經(jīng)決定改鄉(xiāng)議會制為鄉(xiāng)人民代表會制，以糾正這個缺點。各代表既是由人民直接選舉并對人民直接負(fù)責(zé)，他們一方面代表一定的居民意見集中到代表會，另一方面又將代表會的決議在他們所代表的居民中執(zhí)行。每個代表由一定范圍的選民中選出，又管理一定范圍的居民。邊區(qū)政府正在依據(jù)此種改變修正鄉(xiāng)政權(quán)組織條例草案，以為此次鄉(xiāng)選之根據(jù)�！保�陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院編《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第9輯，檔案出版社1990年版，第263頁。）自此，在鄉(xiāng)一級的層面，邊區(qū)參議會開始改稱人民代表會，并履行議事、執(zhí)行的雙重職能，開會時是鄉(xiāng)人民代表會，休會時則為鄉(xiāng)政府——鄉(xiāng)政府委員會。

1945年10月14日，邊區(qū)參議會駐會委員會和邊區(qū)政府發(fā)布聯(lián)合通知，更明確了鄉(xiāng)參議會的改革：“為了發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治，改鄉(xiāng)參議會為鄉(xiāng)（市）人民代表會。代表會各代表一方面代表居民意見商決本鄉(xiāng)應(yīng)興革事項及選舉與罷免鄉(xiāng)長等立法職權(quán)，兩方面又代表鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)所屬選舉單位居民，推行各種建設(shè)等行政事宜。為便于人民選舉自己所熟悉的人為代表，并便于代表領(lǐng)導(dǎo)居民推行工作，鄉(xiāng)市選舉區(qū)域，一般改為自然村為單位。為貫徹自由選舉方針，各級代表、議員候選名單，除得由各民主黨派團(tuán)體提出外，鄉(xiāng)代表之候選人，選民均有提出之權(quán)利，取消十人連署的規(guī)定，縣議員之候選人，有選民十人以上聯(lián)合提出一人，邊區(qū)議員之候選人有選民二十人以上聯(lián)合選出一人，取消原選舉條例第二十條規(guī)定‘各級增選議員之法定人數(shù)十分之一以上選民連署’之限制。”（陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院編《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第9輯，第269頁。）

1945年普選中這一局限于“鄉(xiāng)參議會”的變革，并不只是表現(xiàn)在名稱的改變上，而是發(fā)生了民主實質(zhì)性的變化。例如候選人的提出，不再要求“十人連署”的規(guī)定等，都擴(kuò)大了人民自由選舉的權(quán)利，提高了民主程度。

這一民主制度的轉(zhuǎn)變，實際也并未局限在陜甘寧邊區(qū)，作為一種人民民主發(fā)展的趨勢，它已經(jīng)在各個解放區(qū)顯現(xiàn)出來。在晉綏解放區(qū)，人民代表會的形式，不僅在鄉(xiāng)村出現(xiàn)，而且在各級政權(quán)中都得到了普遍的采用。察哈爾和熱河兩省在1945年也采用了人民代表會的形式，蘇皖邊區(qū)雖然名稱仍延續(xù)了臨時參議會，但同時又規(guī)定它是作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表會。（參見何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版，第107頁。）這些民主實踐中的做法，反過來又在不斷影響著黨的民主政策，塑造著中國未來的民主政治形式。

四、邊區(qū)民主代議機(jī)關(guān)的演進(jìn)體現(xiàn)了中共對中國民主道路的不懈探索

陜甘寧邊區(qū)民主代議機(jī)關(guān)從蘇維埃到議會，再到參議會，又到人民代表會，不僅僅是名稱上、形式上的變化，更是反映了中共以馬克思主義為指導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)和推動的人民民主內(nèi)在的一貫性與邊區(qū)代議制深層次的轉(zhuǎn)變。

如果撥開民主代議機(jī)關(guān)名稱演變的表象，就可以發(fā)現(xiàn)，在邊區(qū)，中共一直在努力堅持的是馬列主義的民主理論，這是邊區(qū)民主制一貫的方面。在邊區(qū)民主代議機(jī)關(guān)名稱的多次轉(zhuǎn)變中，盡管受到外部政治環(huán)境的影響，但中共始終在強(qiáng)調(diào)馬列主義的民主觀，特別是1945年之后這一趨向更加明顯。親自參與了邊區(qū)第三次普選的李維漢在回憶準(zhǔn)備選舉的情況時說：“為了弄懂馬列主義在代議制或代表制問題上的理論，我專門學(xué)習(xí)了列寧的《國家與革命》一書。列寧引用的馬克思有關(guān)巴黎公社的論點，和列寧自己的論點，對我都有很大啟發(fā)。”他又說：“我則主張邊區(qū)的政權(quán)構(gòu)成應(yīng)是立法、司法、行政統(tǒng)一的一元化的民主集中制，議、行并列的參議會制應(yīng)改為符合民主集中制的人民代表會制，只有這樣才能適用于邊區(qū)，便利于人民�！保ㄎ鞅蔽迨�區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（回憶錄卷），中共黨史資料出版社1990年版，第19—22頁。）實際上，1945年邊區(qū)將鄉(xiāng)參議會改為鄉(xiāng)人民代表會，是馬列主義議行合一的民主觀、代表制理論的又一次回歸。這一回歸早在1937年11月的指示中就有所體現(xiàn)，但當(dāng)時為了照顧統(tǒng)一戰(zhàn)線的大局，在名稱上仍沿用了與國民政府更為統(tǒng)一的議會，但在政權(quán)基層，實質(zhì)仍然是馬克思列寧主義的蘇維埃形式，即鄉(xiāng)人民代表會。即便后來改為參議會，仍是如此，“鄉(xiāng)參議會的實質(zhì)就是鄉(xiāng)人民代表會”（西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（回憶錄卷），第19頁。）。

議行合一，是馬列主義民主理論的基本設(shè)想�；�于巴黎公社的經(jīng)驗，馬克思提出了議行合一的民主理論，主要是反對資產(chǎn)階級議員來議事，然后由政府官員來執(zhí)行法律的機(jī)制。馬克思認(rèn)為“議事”與“行事”由不同的機(jī)構(gòu)來做，是一種不民主的制度，這樣使議事機(jī)關(guān)沒有得到真正的權(quán)力，它是資本主義議會的一種欺騙，一種民主的假象。（參見《蔡定劍訪談錄》，法律出版社2011年版，第81頁。）在馬克思、恩格斯民主理論的基礎(chǔ)上，俄國十月革命后，“解散了資產(chǎn)階級議會，建立了正是使工農(nóng)更容易參加的代表機(jī)關(guān)，用工農(nóng)蘇維埃代替了官吏，或者由工農(nóng)蘇維埃監(jiān)督官吏，由工農(nóng)蘇維埃選舉法官”（《列寧全集》第35卷，人民出版社1985年版，第250頁。）。全權(quán)性、議行合一是蘇維埃的典型特征（參見何俊志：《作為一種政府形式的中國人大制度》，上海人民出版社2013年版，第3頁。），更重要的是其獨特的代表制，代表了來自底層的工人與農(nóng)民的意愿和利益。可見，這一民主制強(qiáng)調(diào)了無產(chǎn)階級在國家政權(quán)與民主制中的主體性。代議機(jī)關(guān)，乃至國家最終都屬于無產(chǎn)階級，因此，它是“真正的平民共和國，真正的平民政權(quán)”（于化民：《國民革命時期中共平民政權(quán)思想的演進(jìn)》，《中國社會科學(xué)》2013年第12期。）。顯然，這是一種傾向于一元化領(lǐng)導(dǎo)的、平民階層的民主制。盡管在整風(fēng)運(yùn)動前后，中共開始倡導(dǎo)馬克思主義中國化，陜甘寧的民主模式也有意識地區(qū)別于蘇聯(lián)民主形式，但馬列主義這一民主思想的主要方面，仍貫穿于陜甘寧邊區(qū)民主建設(shè)的始終，包括“三三制”政權(quán)形式。故“延安民主”，盡管也強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合各個階層，但更主要的還是傾向底層平民的民主，它有別于“精英民主”，是一種“大眾民主”。

從工農(nóng)民主的蘇維埃到邊區(qū)參議會的演變，是在國共結(jié)成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的特殊歷史條件下發(fā)生的。國民政府在抗戰(zhàn)時提出的國民參政會、省臨時參議會，均是臨時性質(zhì)。參議會不同于民主制度的議會，它的實質(zhì)是“參議”，參議人員是指在國政方面咨詢所及的人。因為參議一詞是從considiun一詞蛻變而來的，意義很廣泛，包括所有聚議一堂，其中不但有研究未來事項的，而且也有評議往事和現(xiàn)存法律的人們所組成的會議。（參見霍布斯：《利維坦》，商務(wù)印書館1997年版，第273頁。）國民政府召集的各省臨時參議會也是如此，它只是具有咨詢性質(zhì)的參議機(jī)關(guān)，而不是民主制度下作為主權(quán)者的代議機(jī)關(guān)。如此，在鄉(xiāng)市等基層，參議會的咨詢職能更是形同虛設(shè)，根本不能起到民主代議機(jī)關(guān)的作用。中共領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)則實行了更具實質(zhì)意義的民主制，參議會不僅參政議政，更作為人民的代表，具有了主權(quán)者的意義。特別是在鄉(xiāng)市基層，參議會既“議”又“行”，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“咨詢”的原初含義，因此再稱為“參議會”確不合適。中共經(jīng)過深思熟慮，在1945年決定改鄉(xiāng)參議會為鄉(xiāng)人民代表會，進(jìn)一步擴(kuò)大了人民的民主權(quán)利，表明了中共領(lǐng)導(dǎo)下民主政治建設(shè)的實質(zhì)性進(jìn)步。

在這一轉(zhuǎn)變中，中共中央、邊區(qū)黨委和政府雖然早有考慮，但并沒有刻意為之，而是放手發(fā)揚(yáng)民主，激發(fā)人民群眾的民主意識，從而使鄉(xiāng)市民眾在試選中主動提出改變要求，然后再通過自下而上、自上而下的互動得以實現(xiàn)。這種鄉(xiāng)市代議機(jī)關(guān)從名到實的轉(zhuǎn)變，既發(fā)源于民眾民主實踐的問題、需求，又經(jīng)過了黨政縝密的考慮、規(guī)劃，從而得以穩(wěn)妥實現(xiàn)，推動了邊區(qū)基層民主的進(jìn)步，并為后來更為廣泛的社會主義民主構(gòu)建積累了經(jīng)驗。

1945年邊區(qū)鄉(xiāng)參議會的轉(zhuǎn)變，還表明中共在推動中國民主政治制度的發(fā)展過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了主體性自覺。中共初期的蘇維埃，是對蘇俄民主制的照搬；后來的議會，是來自于清末以來國內(nèi)民主實踐；再之后的參議會，則是國民政府抗戰(zhàn)時“參與式民主”的體現(xiàn)。但是，邊區(qū)經(jīng)過幾年的民主實踐后，發(fā)現(xiàn)無論是舊的議會民主，還是抗戰(zhàn)以來的參議民主，都有一定的表面性與局限性，均無法從根本上體現(xiàn)人民民主的本質(zhì)要求；完全照搬蘇維埃的民主制，與中國社會實際也有不合。因此，適應(yīng)中國實際的人民民主需要的人民代表會就應(yīng)運(yùn)而生了。人民代表會，與中共在革命時期對于人民的理解，以及人民當(dāng)家作主的新民主形式，都實現(xiàn)了更好的統(tǒng)一。因此后來人民代表會這一形式，就不限于基層民主代議機(jī)關(guān)，而是逐步廣泛地適用于各級代議機(jī)關(guān)。毛澤東在1945年中共七大的口頭報告中就提出設(shè)想：將來召開中國解放區(qū)人民代表會議�，F(xiàn)在只能是召集代表會議，代表還不是普選的。解放區(qū)人民代表會議，黨外人士要占大多數(shù)。（參見《毛澤東文集》第3卷，第334—335頁。）后來社會主義民主的發(fā)展，證明了人民代表會這一民主形式的時代契合性。這一民主道路，正是中共始終堅持馬列主義民主觀，并自覺地結(jié)合中國的具體實際，在實踐中不斷探索的結(jié)果。由于保障了人民實質(zhì)的民主權(quán)利，代表能更好實現(xiàn)人民的利益訴求，人民代表大會制度也在社會主義民主的發(fā)展中日趨成熟。陜甘寧邊區(qū)民主代議機(jī)關(guān)歷史演進(jìn)的背后，反映的正是中共一貫堅持的馬克思主義民主觀，以及艱苦探索中國民主道路的生動實踐。（本文系國家社科基金青年項目“協(xié)商民主與戰(zhàn)時法治視閾下革命根據(jù)地社會治理經(jīng)驗研究”的階段成果，項目編號為15CSH001。作者韓偉，陜西省社會科學(xué)院副研究員，陜西西安710065）