【項目論壇】

堅持中國共產黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領導權是統(tǒng)一戰(zhàn)線最根本的問題。黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導方式隨著國情、社情的變化而變化，新中國成立后，黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導方式大致經歷了法律保障、政策統(tǒng)領、制度彰顯和法治主導四個特色比較鮮明的階段。

第一階段（1949年9月—1954年8月）：以法律保障為主要特點。法制主導型是指黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的主張以立法方式表現(xiàn)，通過法律推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。1949年制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（下簡稱《共同綱領》）規(guī)定：由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式……在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權。此次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》以法律的方式規(guī)定：中國人民政治協(xié)商會議為全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，旨在經過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全中國各民主階級、各民族，共同努力……以建立及鞏固由工人階級領導的以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的獨立、民主、和平、統(tǒng)一及富強的中華人民共和國。此后還頒布了一系列有關統(tǒng)戰(zhàn)工作的法律條款。

值得指出的是，盡管這個時期立法制度并未形成，除了《共同綱領》規(guī)定政協(xié)代行人大的職權，《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定中央人民政府委員會有制定并解釋國家的法律、頒布法令的權力外，哪些機構享有立法權、立法權限有多大并沒有明確的規(guī)定，但是以上條例、通則、辦法等或者有政協(xié)組織法的授權，或者由政務院制定，而且采用法律形式，內容具有法的效力，因此，都可以被視為法律�？梢姡�這個時期的統(tǒng)戰(zhàn)工作主要是通過法律來推進和保障。當時的領導人十分重視依靠法律來推進工作。

第二階段（1954年9月—1989年12月）：以政策統(tǒng)領為主要特點。政策是國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務而制定的行動準則。靈活多變、及時調整是政策的最大特點。

法律保障轉入政策主導，最主要的原因是1954年第一屆全國人民代表大會制定了憲法，人民政協(xié)不再代行人大的職權。誠如憲法序言中所說：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”。憲法序言同時強調：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用”。

針對不同的背景、不同的任務、不同的對象，黨制定了不同的統(tǒng)戰(zhàn)政策。譬如，1956年1月，關于知識分子問題會議確立了正確對待知識分子問題的政策；在《論十大關系》一文中，提出了共產黨與民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針；在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中，提出了對工商業(yè)者、知識分子、民主黨派、少數(shù)民族的政策。1978年11月的《中共中央組織部關于落實黨的知識分子政策的幾點意見》將原有的對知識分子“團結、教育、改造”的政策調整為充分信任，放手使用，等等。

此期國家領導人或中央文件在提到統(tǒng)一戰(zhàn)線時，大多采用“政策”。例如，1979年中共中央批轉的全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議文件《新的歷史時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務》中專門談到了“新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本政策”。1982年胡耀邦同志在全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議的講話中，講到統(tǒng)戰(zhàn)工作應該抓好的幾件事中，就有“狠抓各種政策的落實，包括對民主黨派的政策，對知識分子的政策，對起義人員的政策，對原工商業(yè)者的政策以及對歸國僑胞的政策，等等。”當然，這個時期還留有“法制型”的痕跡。如1957年1月出臺了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會地方工作委員會暫行組織簡則》，此外也有制度的萌芽。

第三階段（1988年5月—2014年10月）：以制度彰顯為主要特點。由政策統(tǒng)領轉入制度主導主要是因為黨的十一屆三中全會后，國家治理由主要依靠政策向開始重視法制轉變。

其一，這個時期，進行了大量的建章立制工作，統(tǒng)戰(zhàn)制度體系基本搭建完成。從1988年到2005年，完成了政協(xié)全部機構（全體會議、常務委員會、專門委員會、秘書長、主席會議）的規(guī)則。政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督是政協(xié)的三大職能，為確保這些職能的履行，出臺了一系列制度，確認了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的目的、主要內容、主要形式，并規(guī)定了保障性的要求。

其二，從黨和國家領導人的講話以及中央重要文獻看，統(tǒng)戰(zhàn)的制度建設已經提到了議事日程。這個時期“制度”出現(xiàn)的頻率較高。譬如，江澤民同志就曾指出：按規(guī)定應當交政協(xié)協(xié)商的問題，一定要在決策之前交政協(xié)協(xié)商，并在協(xié)商中認真聽取各方面的意見。

其三，在政協(xié)的規(guī)范性文件中多次出現(xiàn)了“制度化”的提法。如，1989年1月的《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》、1995年1月的《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、2005年2月的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》、2006年2月的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》都能看到加強統(tǒng)一戰(zhàn)線“制度化”建設的提法。

第四階段（2014年10月至今）：以法治主導為主要特點。法治主導型是指共產黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導主要依靠“法治”推進。這個階段始于2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》通過，標志性事件則是2015年中共中央政治局審議通過《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》。這是第一個關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內法規(guī)，也是我國第一個將“統(tǒng)一戰(zhàn)線”與“法”連接起來的規(guī)范性文件。當然，法治主導型還只是剛剛開始，還有很多的工作要做。

建立黨領導統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化長效機制，需要做好以下幾項工作：一是要思想上認同統(tǒng)一戰(zhàn)線法治主導。中國共產黨提出要全面推進依法治國，并且出臺了專門的黨內法規(guī)，這意味著，執(zhí)政的中國共產黨已經認識到實現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)的依法而治會增強執(zhí)政的合法性，進而提升執(zhí)政能力。二是要制定科學的統(tǒng)一戰(zhàn)線法律。與第一階段的法制主導型相同的是，法治主導也要有相關的立法，不同的是更強調立法的科學性，要完備法律體系，進一步明確、具體法律規(guī)范，突出針對性、可執(zhí)行。三是要讓“依法”開展統(tǒng)戰(zhàn)工作成為主要方式。努力實現(xiàn)依法領導統(tǒng)戰(zhàn)工作，依法開展統(tǒng)戰(zhàn)工作。

（作者為國家社科基金項目“立法協(xié)商研究”負責人，湖南師范大學教授）