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黨的十七大報(bào)告指出：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)�！眻�(bào)告首次提出“住有所居”的目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難�！�2008年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議所作的《政府工作報(bào)告》中，把“抓緊建立住房保障體系”、“堅(jiān)定不移地推進(jìn)住房改革和建設(shè)，讓人民群眾安居樂業(yè)”、“健全廉租住房制度，加快廉租住房建設(shè)”作為中國(guó)政府2008年的工作重點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)“今年中央用于廉租住房制度建設(shè)的資金68億元，比去年增加17億元”。安居才能樂業(yè)。切實(shí)解決與改善我國(guó)低收入居民家庭的住房問題，實(shí)現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)，乃是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重中之重。隨著住房制度改革攻堅(jiān)階段的來臨，建立與完善我國(guó)的住房保障體系已迫在眉睫。

新加坡是東南亞地區(qū)成功解決住房問題的典范，是世界上公認(rèn)的住房問題解決得最好的國(guó)家之一，在住房保障制度方面很有特色。因此，比較研究國(guó)外尤其是周邊國(guó)家的住房保障制度，學(xué)習(xí)借鑒新加坡住房保障制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于構(gòu)建與完善我國(guó)的住房保障體系無疑具有重大的啟示。

一、新加坡住房保障制度的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

在社會(huì)保障的最初目標(biāo)設(shè)定方面，與世界上大多數(shù)國(guó)家首先關(guān)注和解決收入性保障問題不同，新加坡政府將其對(duì)國(guó)民的社會(huì)保障首先定位在“居者有其屋”上，這是由新加坡的國(guó)情所決定的。新加坡是一個(gè)多種族的移民國(guó)家，華人占75.2％，馬來人13.6％，印度人8.8％，其他種族2.4％。國(guó)土面積僅有699.4平方公里，卻居住著448萬常住人口，人口密度很大。在建國(guó)初期1959年自治時(shí)面臨著嚴(yán)重的“屋荒”，住房形勢(shì)十分嚴(yán)峻：當(dāng)時(shí)200萬人口中有40%的人居住在貧民窟和窩棚內(nèi)，大多數(shù)民眾只能棲身于用木板和鐵皮搭建的棚屋之中，能夠住上像樣住房的人口僅占居民總數(shù)的9%。人均住房面積只有3.3平方米。惡劣的住房條件導(dǎo)致公共衛(wèi)生狀況惡化和一系列社會(huì)問題，成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，以至于政府將解決住房問題作為一項(xiàng)基本國(guó)策，在立國(guó)之初就提出了“居者有其屋”的口號(hào)，“我們的新社會(huì)，居者有其屋是關(guān)鍵”。時(shí)任新加坡總理李光耀指出：“我們將全力以赴去達(dá)致我們的目標(biāo)：使每一個(gè)公民的家庭都擁有自己的家�！�[i][①]

面對(duì)嚴(yán)重的屋荒，為解決居住及其引發(fā)的社會(huì)問題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局（Housing %26 Development Board，簡(jiǎn)稱 HDB）。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋[ii][②]計(jì)劃，正式開啟新加坡的組屋年代。該計(jì)劃主要是由政府撥出國(guó)有土地和適當(dāng)征用私有土地作為建房之用，同時(shí)由銀行和中央公積金局提供建房所需資金。在政府組屋計(jì)劃的實(shí)施中，建屋發(fā)展局、中央公積金局和銀行部門相互配合、協(xié)同運(yùn)作、相得益彰。其具體做法是：

1.政府主導(dǎo)組屋的開發(fā)與建設(shè)，由建屋發(fā)展局具體實(shí)施。

新加坡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但住房的建設(shè)與分配并不完全通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，而是由政府主導(dǎo)公共住宅的開發(fā)與建設(shè)。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其國(guó)人出色的管家和掌舵人，政府干預(yù)和介入很有本國(guó)特色。新加坡政府十分明確自身在解決住房問題上的責(zé)任，制定了符合其國(guó)情特點(diǎn)的住房政策和分階段建房計(jì)劃（每五年制定一個(gè)計(jì)劃），采取了一系列行政、法律、金融和財(cái)政手段，大規(guī)模興建公共住房。

新加坡建屋發(fā)展局直屬國(guó)家發(fā)展部，是一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家計(jì)劃。“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動(dòng)安如山？”，該局將杜甫的詩(shī)句作為局訓(xùn)，其目標(biāo)一開始就非常明確，就是為低收入人群提供廉價(jià)房屋。在發(fā)展公共住宅方面，建屋發(fā)展局是起主導(dǎo)作用的組織者。新加坡政府賦予其廣泛的合法權(quán)力，它既代表政府行使權(quán)力，負(fù)責(zé)制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)；同時(shí)又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者，負(fù)責(zé)組屋施工建設(shè)工程、房屋出售和出租，因此肩負(fù)著多重職能。多年來，建屋發(fā)展局一直都是新加坡惟一獲授權(quán)的公共住屋機(jī)構(gòu)，直到最近才有為數(shù)不多的私人發(fā)展商被允許參與公共房屋開發(fā)。

2.政府嚴(yán)格控制土地資源，為組屋建設(shè)提供了強(qiáng)有力的土地、資金保障。

土地是國(guó)家財(cái)富之源，也是組屋建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈所在。新加坡土地分國(guó)家所有和個(gè)人所有兩種，其中國(guó)有土地占土地總數(shù)的80%左右。新加坡政府將土地資源牢牢地掌握在手里，確保土地供應(yīng)。1966年，政府頒布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國(guó)家建設(shè)，可在任何地方征用土地建造公共組屋；政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格，價(jià)格規(guī)定后，任何人不得隨意抬價(jià)，也不受市場(chǎng)影響。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格獲得開發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)公共住屋所需的土地。

此外，為保證“居者有其屋”計(jì)劃的真正落實(shí)，新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發(fā)展局資金支持，支付大筆財(cái)政預(yù)算以維持組屋順暢運(yùn)作。政府每年都為建屋發(fā)展局提供建屋發(fā)展貸款，此貸款是掛帳形式，政府不追索還債，而且其利率明顯低于市場(chǎng)利率。此外，政府對(duì)組屋的出售實(shí)行優(yōu)惠，補(bǔ)貼虧損。為了保障普通老百姓能夠買得起，組屋售價(jià)是由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來確定，而不是靠成本來定價(jià)，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，由此造成建屋發(fā)展局的收支虧損。這部分損失，政府核準(zhǔn)后每年都從財(cái)政預(yù)算中給予補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府用于公共住房建設(shè)方面的年度投資總額從1987年的14億美元增加到1990年的77億美元，相當(dāng)于1987年、1990年當(dāng)年全部資本總額的21%和28%，GDP的7%和9%。[iii][③]而從政府開始撥款計(jì)算，至今累積的政府補(bǔ)助金總額已達(dá)159億新元。[iv][④]政府財(cái)政支撐是新加坡組屋政策得以順利實(shí)施的重要保障。

3.實(shí)行良性循環(huán)的公積金制度和住房公積金保障制度。

1955年，新加坡建立了中央公積金制度。這是一項(xiàng)全面的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，規(guī)定雇主（不論是私人機(jī)構(gòu)還是國(guó)家機(jī)關(guān)）和雇員都必須以雇員的薪金為基數(shù)，按照法定的公積金繳納率將個(gè)人月薪的一部分存入中央公積金局的個(gè)人賬戶，用于退休、住房、醫(yī)療、教育、投資增值等諸多方面。在新加坡，中央公積金制度與公共住房建設(shè)有著十分密切的關(guān)系，為保證“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了重大作用，在興建政府組屋、解決住房問題方面成績(jī)最為顯著。

中央公積金制度在“組屋”建設(shè)中發(fā)揮著雙重作用。首先，完備的公積金制度成功地運(yùn)用了人們的儲(chǔ)蓄積累，為國(guó)家提供了取之不盡的住宅建設(shè)資金。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲(chǔ)蓄存放在中央公積金局，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會(huì)員提款外，其余全部用于購(gòu)買政府債券；公積金會(huì)員動(dòng)用公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)買建屋發(fā)展局的政府組屋，以現(xiàn)金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項(xiàng)轉(zhuǎn)入國(guó)家手中，為政府建立了強(qiáng)大的資金儲(chǔ)備。政府利用部分公積金儲(chǔ)備，以貸款和補(bǔ)貼的形式注入建屋發(fā)展局的組屋建設(shè)，從而使建屋發(fā)展局有能力大規(guī)模地進(jìn)行公共住房建設(shè)。這樣，中央公積金局實(shí)際上就為公共住宅建設(shè)提供了源源不斷的大量資金來源，由此形成了老百姓、政府和建屋發(fā)展局三者之間的良性循環(huán)。

不僅如此，住房公積金保障制度還有效地解決了老百姓無力購(gòu)房的難題，進(jìn)一步加速了公共住宅的建設(shè)與發(fā)展。為鼓勵(lì)低收入階層購(gòu)買住房，1968年9月，中央公積金局推出了“公共住屋計(jì)劃”，規(guī)定公積金會(huì)員可動(dòng)用公積金存款購(gòu)買新的或是轉(zhuǎn)售的建屋發(fā)展局組屋。會(huì)員購(gòu)買新組屋，能動(dòng)用公積金普通戶頭的存款支付20%的按柜金以及其余的購(gòu)屋價(jià)。至于購(gòu)買轉(zhuǎn)售組屋，會(huì)員則可在建屋發(fā)展局委任的估價(jià)師決定的情況下，利用公積金存款來支付組屋購(gòu)價(jià)或是市場(chǎng)價(jià)，視何者為低。在這一計(jì)劃下，低收入會(huì)員可以動(dòng)用其公積金普通賬戶的存款作為首期付款之用，不足之?dāng)?shù)由每月交納的公積金分期支付。如果普通賬戶的存款不足支付，可向建屋發(fā)展局貸款，用將來的公積金來償還。這項(xiàng)規(guī)定使低收入者既能購(gòu)房又不影響生活，極大地促進(jìn)了低收入者購(gòu)房的積極性。該項(xiàng)規(guī)定最初只針對(duì)最低收入家庭，1975年后政府對(duì)中等收入家庭放開了限制。1975年，在中等入息公寓計(jì)劃下，允許中等收入會(huì)員申請(qǐng)購(gòu)買政府組屋。1981年6月，中央公積金局又實(shí)施了“私人住宅產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”，允許會(huì)員使用公積金存款在新加坡購(gòu)買私人住宅�！皶�(huì)員普通戶頭現(xiàn)有的存款和未來每月存入這一戶頭的公積金，都可以購(gòu)買住宅產(chǎn)業(yè)，或是攤還產(chǎn)業(yè)貸款”。

總之，中央公積金制度在新加坡組屋建設(shè)中扮演了重要角色，使“國(guó)家建得起房，老百姓買得起房”，加速了“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。

4.以家庭收入水平為依據(jù)，實(shí)行公有住宅的合理配售政策。

自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以來，購(gòu)房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、有序的市場(chǎng)分配原則，成為建屋發(fā)展局的重要課題。為此，新加坡政府制定了縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)購(gòu)買人條件、購(gòu)買程序、住宅補(bǔ)貼等均做出嚴(yán)格規(guī)定，按照公平原則進(jìn)行合理分配。[v][⑤]

政府制定了不同收入水平居民的購(gòu)屋準(zhǔn)入政策，并隨著生活水平的提高調(diào)整收入頂限。在上世紀(jì)70年代，規(guī)定只有月收入在1500新元以下者才可申請(qǐng)購(gòu)買組屋；80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，這樣基本保證了80%以上中等收入的家庭能夠購(gòu)買到廉價(jià)的組屋。而對(duì)高收入水平的家庭（家庭月總收入超過8000新元），建屋發(fā)展局不負(fù)責(zé)提供組屋，而是通過住房商品化方式解決，從房地產(chǎn)市場(chǎng)直接購(gòu)買私宅。

在購(gòu)買程序方面，一般來說，符合政府配房條件的住房，一律排隊(duì)等候政府分配住房。依購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分層次，低收入者可以廉價(jià)租房，中等收入者可以廉價(jià)購(gòu)房，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同，能夠適應(yīng)不同收入水平居民的需要，確保他們買得起房。

此外，政府依據(jù)購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分層次，嚴(yán)格按照家庭收入情況來確定享受住房保障補(bǔ)貼的級(jí)別，其首付款和還款額以及還款方式都有所不同。設(shè)計(jì)出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，體現(xiàn)出國(guó)家富裕了，老百姓也能分享利益的理念。1994年，新加坡政府推出住房特別援助計(jì)劃。在該計(jì)劃實(shí)施的3年內(nèi)，約有1.6萬個(gè)家庭受益。此外，為進(jìn)一步援助低收入家庭，1994年，政府拿出3萬新元補(bǔ)助金，資助家庭月收入低于1500新元的家庭購(gòu)買三房式組屋。[vi][⑥]

5.出臺(tái)法律嚴(yán)格限制炒賣組屋，確保組屋政策的順利實(shí)施。

新加坡于上世紀(jì)60年代制定并實(shí)施了《新加坡建屋與發(fā)展法》，明確了政府發(fā)展公共住房的方針、目標(biāo)。同時(shí)還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。不僅解決了建房問題，而且有效地解決了公共住房的轉(zhuǎn)售轉(zhuǎn)租問題。

政府采取一系列措施嚴(yán)格限制炒賣組屋的行為。建屋發(fā)展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購(gòu)買組屋的次數(shù)。規(guī)定新的組屋在購(gòu)買5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。如果實(shí)在需要在5年內(nèi)出售，必須到政府機(jī)構(gòu)登記，不得自行在市場(chǎng)上出售。一個(gè)家庭只能同時(shí)擁有一套組屋，如果要再購(gòu)買新房子，舊組屋必須退出來，以防投機(jī)多占，更不允許以投資為目的買房。所有申請(qǐng)租住組屋的人都需要持有有效期內(nèi)的新加坡工作許可證或相關(guān)簽證；等等。由于嚴(yán)格執(zhí)行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為，確保了組屋建設(shè)健康、有序地進(jìn)行。

6.因地制宜，精心設(shè)計(jì)與管理，制定科學(xué)合理的住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。

公共住房的選址和布局關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧。為此，建屋發(fā)展局的住宅發(fā)展計(jì)劃建立在綜合研究與分析的基礎(chǔ)上。首先要詳細(xì)分析歷年住宅建設(shè)的數(shù)量和銷售情況，核實(shí)申請(qǐng)購(gòu)買組屋的家庭數(shù)量及其對(duì)戶型、地點(diǎn)的要求，以及各不同地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況、社會(huì)服務(wù)設(shè)施狀況和就業(yè)機(jī)會(huì)，并預(yù)測(cè)今后5年的需求量，選擇最佳開發(fā)地點(diǎn)。根據(jù)預(yù)購(gòu)組屋制度（Build-to-order），建屋發(fā)展局只有在認(rèn)購(gòu)率達(dá)到70%，才會(huì)興建有關(guān)組屋。[vii][⑦]

根據(jù)新加坡人多地少的國(guó)情特點(diǎn)，建屋發(fā)展局在城市住宅建設(shè)的整體規(guī)劃上，始終堅(jiān)持“避開大道，直取兩廂”的建設(shè)方針，避開房屋密集的市中心區(qū)，選擇城市邊緣地帶起步。這樣規(guī)劃不僅有利于居民的疏散，而且由于這些地區(qū)拆遷量少，地價(jià)與基地處理費(fèi)用比較便宜，從而大大降低了組屋建設(shè)的開發(fā)成本。只有在市區(qū)人口減少到一定程度、新區(qū)住宅充足的情況下，建屋局才會(huì)考慮集中力量進(jìn)行舊城改造。在規(guī)劃設(shè)計(jì)小區(qū)和新建組屋時(shí)，既考慮建筑體形的高低錯(cuò)落、色彩變化，又能充分利用室內(nèi)面積合理布局，同時(shí)盡可能保存城市中的綠地，組屋小區(qū)內(nèi)綠樹成陰，布局相對(duì)合理。新加坡政府規(guī)定，不同規(guī)模的居住區(qū)要配套建設(shè)不同規(guī)模的福利設(shè)施。在建屋局進(jìn)行土地開發(fā)后，由各職能部門負(fù)責(zé)建設(shè)。因此，所有的居住小區(qū)都建有完善的配套設(shè)施，包括商業(yè)中心、銀行、學(xué)校、圖書館、劇院、診所等，在組屋小鎮(zhèn)周邊設(shè)有地鐵站、公交站。隨著地鐵等交通設(shè)施的發(fā)展，組屋建設(shè)呈現(xiàn)出由近及遠(yuǎn)向外延伸的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，新加坡政府雖然主張通過國(guó)家的力量給予低收入階層一些照顧，以縮小社會(huì)的貧富差距，但卻反對(duì)實(shí)行歐洲福利國(guó)家的社會(huì)福利制度。它認(rèn)為，過分的社會(huì)福利不利于競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)使人民產(chǎn)生對(duì)政府的過分依賴性；政府的主要責(zé)任是授人以“漁”，而不是送人以“魚”。因此，新加坡的住房福利政策不是搞“平均主義”，人人享受同樣的福利、買到同樣的房子，而是根據(jù)自己的能力來選擇購(gòu)買大小、檔次、舒適程度不同因而造價(jià)也不同的住房。

新加坡政府集中了大量人力、物力和財(cái)力，經(jīng)過長(zhǎng)期不懈的努力，最終使住房問題得到根本解決。其組屋建設(shè)的發(fā)展過程經(jīng)歷了一個(gè)由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質(zhì)量的發(fā)展階段，成功完成了由量到質(zhì)的提升，跨越了“有房住”，開始進(jìn)入“住得更好”的階段。在建設(shè)初期，政府興建的是一房或二房式的組屋，主要采取租賃方式。1970年以后，隨著房屋短缺問題逐漸解決以及居民收入水平的提高，建屋發(fā)展局開始興建更寬敞舒適的組屋（三房式和四房式），主要是以購(gòu)買組屋為主，租賃組屋則主要供給月收入800元以下低收入者。1978年—1988年建設(shè)綜合性社區(qū)，提供全面的、高質(zhì)量的居住環(huán)境。1989年至今提升組屋檔次和服務(wù)，實(shí)行“組屋更新計(jì)劃”，開展老城改造。目前新加坡組屋主要以四房式和五房式為主，設(shè)施齊全，功能結(jié)構(gòu)合理，居住環(huán)境優(yōu)雅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1960年以來，建屋發(fā)展局共興建組屋990，320套。[viii][⑧]居住在公共組屋的新加坡人口所占比重從1965年的23%上升到1980年的68%、1990年的85%，并在整個(gè)20世紀(jì)90年代期間保持在大約86%。[ix][⑨]而據(jù)建屋發(fā)展局最新統(tǒng)計(jì)，2007年至2008年，約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中，[x][⑩]組屋政策真正成為“普惠性的政策”。

總之，科學(xué)高效的政府管理與投入，配之以嚴(yán)格縝密的法律法規(guī)，使新加坡的人居事業(yè)不斷發(fā)展�，F(xiàn)在新加坡已經(jīng)是舉世公認(rèn)的“花園城市”，被聯(lián)合國(guó)評(píng)為最適合人類居住的國(guó)家之一，成為居民理想安居之所，有力地增進(jìn)了多種族安居樂業(yè)、和諧相處，促進(jìn)了和諧社會(huì)的建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。不僅如此，新加坡房地產(chǎn)業(yè)的日趨興旺，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱和強(qiáng)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)，也帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。正如1984年新加坡總理李光耀在慶祝建國(guó)25周年的群眾大會(huì)上所說：“居者有其屋和公積金存款，是確保我國(guó)穩(wěn)定的因素，也使新加坡人民的命運(yùn)和國(guó)家以及政府的命運(yùn)緊密地結(jié)合在一塊�！�

二、新加坡住房保障制度帶給我們的啟示

新加坡獨(dú)特的住房保障制度在短短數(shù)十年內(nèi)成功地解決了普通老百姓的住房難題，其住房保障制度很有特色與值得借鑒之處。通過考察新加坡住房保障體制的演進(jìn)及其實(shí)施效果，新加坡數(shù)十年建設(shè)公共組屋所積累的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)建立與完善住房保障體系具有重要的借鑒意義。但新加坡與中國(guó)國(guó)情不同，筆者認(rèn)為，中國(guó)住房保障體系的完善必須在立足于本國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒并汲取新加坡的有益經(jīng)驗(yàn)，從以下幾方面加以完善：

1.強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能，健全以政府為主體的住房保障體系。

新加坡組屋政策的成功之處表現(xiàn)在政府主導(dǎo)、干預(yù)和介入，牢牢掌握了房地產(chǎn)市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)各種資源，通過合理組織有效地解決了大部分國(guó)民的住房問題。它給我們帶來的啟示就是：政府作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展和保障全體居民的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)。建立和完善住房保障制度是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要體現(xiàn)，是政府社會(huì)政策的重要組成部分，因此，政府應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體。

住房是一種特殊的商品，其價(jià)值大，許多家庭尤其是低收入家庭僅通過市場(chǎng)無力解決自身的住房問題。因此，全面解決住房問題不能完全依賴市場(chǎng)，政府應(yīng)該介入，用各種方法進(jìn)行干預(yù)。為此，政府作為公共住房保障制度的主體，應(yīng)承擔(dān)起為中低收入家庭提供住房保障的責(zé)任，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預(yù)住房市場(chǎng)，控制土地過量開發(fā)，遏制商品房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)，通過政府的調(diào)控來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，以滿足低收入住房困難家庭的基本居住需求。

溫家寶總理在新加坡訪問時(shí)強(qiáng)調(diào)：“對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，政府應(yīng)提供和保障土地的需要，當(dāng)然（這些）土地也要節(jié)約和集約使用�！眹�(guó)家如何控制土地將決定保障性住房能否大面積推廣。為此，政府應(yīng)搞好土地合理供應(yīng)、集約利用和管理，合理調(diào)整城市土地供給結(jié)構(gòu)，加大公共住房土地供應(yīng)，重點(diǎn)發(fā)展面向中低收入家庭的住房；要加大公共住房資金投入，大力提高財(cái)政支付能力，多渠道籌集住房保障資金，通過多種途徑加快解決低收入家庭的住房問題。與此同時(shí)，我們可以借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，依法成立一個(gè)類似于新加坡建屋發(fā)展局的專門的社會(huì)保障性住房開發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，在政府主導(dǎo)下負(fù)責(zé)保障性住房的開發(fā)建設(shè)、銷售和管理工作，以盡快解決低收入者的住房困難問題。[xi][11]

2.進(jìn)一步完善住房公積金制度，提高住房公積金的功效。

如上所述，新加坡的中央公積金制度對(duì)解決老百姓住房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”發(fā)揮了重要作用。這一資金運(yùn)作模式為我們提供了寶貴思路。盡管我國(guó)于1999年頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，2002年進(jìn)行了修改，但我國(guó)的住房公積金制度還很不成熟，在許多方面有待于進(jìn)一步完善。最突出的問題是住房公積金覆蓋率低，其受益者主要是中高收入人群，沒有覆蓋到所有城鎮(zhèn)職工特別是低收入人群，因而未能充分發(fā)揮住房公積金的功效。為此，我國(guó)住房公積金制度應(yīng)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，從多方面加以完善。要進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的社會(huì)覆蓋面，使其真正惠及低收入人群，切實(shí)提高住房公積金的功效；要強(qiáng)化公積金的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，適度提高公積金的繳存比例，擴(kuò)大公積金的積累總量，解決公共住房建設(shè)的資金瓶頸問題，使政府可以利用這些資金建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房；同時(shí)還應(yīng)積極發(fā)展住房?jī)?chǔ)蓄和政策性住房抵押貸款，完善貸款擔(dān)保機(jī)制，降低中低收入居民申請(qǐng)貸款的門檻，提高其購(gòu)房能力，真正解決低收入家庭的住房困難。

此外，還要拓寬各級(jí)財(cái)政預(yù)算和社會(huì)捐贈(zèng)等渠道，開拓多元化的住房融資渠道，形成多元化和較合理的籌資機(jī)制，通過多種途徑加快解決低收入家庭的住房困難。

3.立足國(guó)情發(fā)展住房保障，注意住房保障的漸進(jìn)性、層次性，構(gòu)建多層次的住房保障體系。

住房保障體系的建立是一個(gè)涉及面廣、難度大、周期長(zhǎng)的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃、循序漸進(jìn)、不斷完善的過程。縱觀新加坡住房保障的發(fā)展歷程，其“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)過程，首先重點(diǎn)解決低收入家庭的住房問題，然后再逐步解決中等收入家庭的住房問題。我國(guó)更應(yīng)如此。

我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，中央和地方政府能用于住房保障的財(cái)力、物力有限，不可能在短期內(nèi)大范圍地解決居民的住房問題。因此，必須立足國(guó)情發(fā)展住房保障，遵循“適宜保障”的原則，注意住房保障的漸進(jìn)性、層次性，有步驟地解決中低收入家庭的住房問題。

為此，要認(rèn)真界定住房保障的范圍，認(rèn)定住房保障對(duì)象，只為那些沒有能力解決住房問題的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要適應(yīng)不同保障對(duì)象的具體需求，從住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)方式方面建立適應(yīng)不同收入水平居民住房支付能力的、分層次的住房保障體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的住房保障政策。具體來說，就是向最低生活保障線以下的住房困難家庭提供廉租住房，[xii][12]向中低收入家庭以及特定對(duì)象中的住房困難戶提供保障性商品住房。要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理，增加房源供給。[xiii][13]此外，還應(yīng)按照“動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”的原則，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步擴(kuò)大保障范圍，保障重點(diǎn)從最低收入者逐步擴(kuò)大到中低收入群體。

4.加快我國(guó)住房保障立法工作，建立完善的住房保障法律體系，使住房保障走向法制化的軌道。

新加坡住房保障制度的成功之處在于立法明確、法制健全。在組屋建設(shè)的各個(gè)發(fā)展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計(jì)劃的貫徹實(shí)施，這是新加坡的一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是其住房保障體系的主要內(nèi)容和顯著特征。這些啟示我們，法律以其公正性和強(qiáng)制性而成為社會(huì)保障制度的支撐點(diǎn)，完善的法律法規(guī)體系是穩(wěn)步有序推進(jìn)住房建設(shè)的根本保障。因此，住房保障制度的立法工作應(yīng)該先行一步。

早在1998年12月，江澤民在中共中央社會(huì)保障與法制建設(shè)講座上強(qiáng)調(diào)指出：“必須十分重視和不斷加強(qiáng)社會(huì)保障的法制建設(shè)。世界上許多國(guó)家的實(shí)踐表明，基本的社會(huì)保險(xiǎn)活動(dòng)，都是以國(guó)家制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策為手段來實(shí)施的。我們要努力把我們?cè)诎l(fā)展社會(huì)保障方面長(zhǎng)期積累的成功經(jīng)驗(yàn)，用法律形式確定下來。同時(shí)，要增強(qiáng)社會(huì)保障的法制建設(shè)的前瞻性和系統(tǒng)性�！�[xiv][14]目前，我國(guó)還缺乏專門的住房保障法律法規(guī)。鑒于此，應(yīng)盡快制定完善有關(guān)住房保障的法律規(guī)范，建立符合我國(guó)國(guó)情的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的相對(duì)完整的住房保障法律體系。應(yīng)當(dāng)從法律上規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源；規(guī)定住房保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限；要制定住房保障基金管理法規(guī)，明確把住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算，投入專項(xiàng)資金保證廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)；應(yīng)明確各級(jí)政府在解決居民住房問題中的責(zé)任。只有這樣，才能確保住房保障政策的有效實(shí)施，加快實(shí)現(xiàn)十七大提出的“住有所居”的美好藍(lán)圖。