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中共十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)�！备纳泼裆�成為我國(guó)黨和政府建設(shè)和諧社會(huì)的著力點(diǎn)。

上世紀(jì)60年代立國(guó)之初，新加坡面臨著嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題：失業(yè)、住房緊缺、缺乏必要的社會(huì)保障體系，絕大部分國(guó)民沒有養(yǎng)老保障，種族紛爭(zhēng)和沖突不斷。然而，經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展和治理，新加坡從一個(gè)貧困的小島發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境優(yōu)美、人民安居樂(lè)業(yè)、民族和諧相處的花園城市國(guó)家。據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署2001年公布的數(shù)字，按綜合反映一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人類發(fā)展指數(shù)來(lái)衡量，新加坡屬于高人類發(fā)展水平國(guó)家。研究新加坡人民行動(dòng)黨在改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)有著重要的啟迪意義。

一、始終把改善民生作為執(zhí)政的重要理念和目標(biāo)

追求和諧、平等和經(jīng)濟(jì)正義的社會(huì)，以人為本、促進(jìn)人民福利、為民執(zhí)政，是新加坡人民行動(dòng)黨(The People's Action Party)一貫堅(jiān)持的執(zhí)政理念。從1965年立國(guó)至今，人民行動(dòng)黨和政府堅(jiān)持不懈地把解決民生問(wèn)題作為重要課題。在人民行動(dòng)黨的宗旨中，既有“確保、維護(hù)及保衛(wèi)新加坡的獨(dú)立、主權(quán)及國(guó)土完整”、“通過(guò)民選代表和民主政治，保障及促進(jìn)人民自由和福利”、“建設(shè)一個(gè)公正、公平、寬容的多元種族社會(huì)”等長(zhǎng)期目標(biāo)，也有諸如“按功酬賞、敬老扶弱、體恤病殘”、“為國(guó)民提供教育與訓(xùn)練的平等機(jī)會(huì)，使他們發(fā)揮所長(zhǎng)，各得其所”等具體目標(biāo)。新加坡政府確定自己的使命就是：“建立一個(gè)成功的、充滿活力、安全穩(wěn)定、欣欣向榮的卓越國(guó)家；為新加坡人達(dá)到更高的生活水平創(chuàng)造最好的條件；致力于造就一個(gè)人人相互尊重與關(guān)懷、充滿愛心與凝聚力的和諧社會(huì)�！�[①] 時(shí)任新加坡總理李光耀強(qiáng)調(diào)指出：“政府的責(zé)任，是確保經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和全體人民都享有良好安定的生活，你們的子女，應(yīng)得到更好的教育和更高的技能，更好的社會(huì)和醫(yī)藥設(shè)施。我們應(yīng)朝向一個(gè)更公平和更平等的社會(huì)邁進(jìn)，使每一個(gè)人照自己對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，取得一份公平和應(yīng)有的酬勞。”[②]

這一執(zhí)政理念體現(xiàn)在一系列改善民生的具體政策措施上。新加坡在借鑒世界各國(guó)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合自身國(guó)情，建立了一套體現(xiàn)公平正義、獨(dú)具特色、完善的社會(huì)保障體系，在改善民生方面做出了顯著成績(jī)，從而贏得了民心。把民生問(wèn)題作為黨和政府的要?jiǎng)?wù)，不斷改善民生，成為新加坡人民行動(dòng)黨1959年至今一直保持執(zhí)政地位的秘訣。

二、新加坡改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的成功實(shí)踐

（一）將政府責(zé)任與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合，建立中央公積金制度，妥善解決社會(huì)保障問(wèn)題。

老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、學(xué)有所教，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基本要求。新加坡政府認(rèn)為，在這方面政府責(zé)無(wú)旁貸，但也要充分調(diào)動(dòng)個(gè)人通過(guò)努力工作為自己積累保障的積極性。在建立社會(huì)保障制度的過(guò)程中，新加坡政府從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，發(fā)展和完善了適合本國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障體系，對(duì)社會(huì)保障設(shè)計(jì)在總體上遵循“低供給”的原則，倡導(dǎo)人們自力更生去改善自己的生活狀況。

新加坡政府社會(huì)保障體系由社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利兩部分組成。其中社會(huì)保險(xiǎn)是由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施個(gè)人儲(chǔ)蓄的中央公積金制度（Central Provident Fund）構(gòu)成，是新加坡社會(huì)保障體系的主體部分；社會(huì)福利是指政府對(duì)無(wú)法維持最低生活水平的成員給予救助，如對(duì)低收入家庭發(fā)放住房補(bǔ)貼、生活救濟(jì)和救助金等，它是社會(huì)保障制度的輔助部分。因此，中央公積金制度是新加坡整個(gè)社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)。

1955年7月，中央公積金制度正式建立并實(shí)施。建立中央公積金的最初目的是通過(guò)公積金這種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，預(yù)先籌集個(gè)人養(yǎng)老資金以解決職工的養(yǎng)老問(wèn)題，為雇員退休后或不能繼續(xù)工作時(shí)提供一定的經(jīng)濟(jì)保障。此后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入水平的不斷提高以及中央公積金會(huì)員人數(shù)的不斷增加，新加坡政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，不斷調(diào)整放寬對(duì)公積金用途的限制，陸續(xù)推出了醫(yī)療保健、住房、教育、家庭保障、增進(jìn)資產(chǎn)等一系列保險(xiǎn)計(jì)劃。這樣，中央公積金制度就由最初的僅提供退休養(yǎng)老保障，逐步擴(kuò)展到醫(yī)療保健、退休養(yǎng)老、教育、購(gòu)買住房和投資等社會(huì)生活的各個(gè)方面，發(fā)展成為一項(xiàng)涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等多功能、綜合性的社會(huì)福利保障體系，能夠給予國(guó)民“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居者有其屋”等較為全面的社會(huì)保障。

新加坡的公積金制度實(shí)行會(huì)員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公積金局的會(huì)員，無(wú)論是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例繳交強(qiáng)制性的公積金，公積金局每月收繳的公積金款項(xiàng)經(jīng)過(guò)計(jì)算記入每個(gè)會(huì)員的個(gè)人賬戶中。根據(jù)中央公積金條例規(guī)定，55歲以下的會(huì)員擁有的個(gè)人賬戶一分為三：一是普通賬戶（ordinary account），占公積金的72.5%，可用于購(gòu)置政府組屋、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險(xiǎn)、教育支出和轉(zhuǎn)撥款項(xiàng)填補(bǔ)父母退休賬戶之用；二是特別賬戶（special account），占公積金的10%，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出，一般在退休前不能動(dòng)用，達(dá)到退休年齡時(shí)方能領(lǐng)取；三是保健儲(chǔ)蓄賬戶（medisave account），占公積金的17.5%，主要用于支付住院醫(yī)療費(fèi)用和獲準(zhǔn)情況下的醫(yī)療項(xiàng)目支出。會(huì)員年滿55歲后，特別賬戶與普通賬戶合并改為退休賬戶，個(gè)人賬戶結(jié)構(gòu)由普通賬戶、保健儲(chǔ)蓄賬戶和特別賬戶轉(zhuǎn)變?yōu)橥诵葙~戶和保健儲(chǔ)蓄賬戶。[③]

中央公積金制度屬于個(gè)人賬戶儲(chǔ)存基金模式，會(huì)員的公積金存款與他本人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)及工作收入緊密相連，而所享受的保障待遇又與其個(gè)人賬戶上的存款直接掛鉤。也就是說(shuō)，會(huì)員的薪金越高，其公積金存款就越多，相應(yīng)的社會(huì)福利待遇水平越高，年老時(shí)的保障就越好。因此，會(huì)員為了獲得更穩(wěn)妥可靠的社會(huì)保障，享受到更優(yōu)厚的社會(huì)保障待遇，只有加倍努力工作，爭(zhēng)取更高的工資收入。而且隨著公積金制度的完善趨向多元化，公積金可供使用的款項(xiàng)逐年增加，更激發(fā)會(huì)員們?yōu)榉e累更多的公積金儲(chǔ)蓄而發(fā)奮工作。這就弱化了對(duì)政府的依賴意識(shí)，弘揚(yáng)了自強(qiáng)自立、自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的優(yōu)良精神，有利于建立新的國(guó)民意識(shí)。

新加坡政府主張“人民的事由人民自己掏錢”，從保障資金的來(lái)源上強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)自己的福利保障要承擔(dān)足夠的責(zé)任。他們認(rèn)為西方的福利主義滋長(zhǎng)人們對(duì)政府的依賴性，缺乏激勵(lì)機(jī)制，是不可取的。因此，新加坡社會(huì)保障體系的一個(gè)突出特點(diǎn)是國(guó)民的自保性，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，建立分擔(dān)機(jī)制。從發(fā)揮政府、個(gè)人和社會(huì)三者的積極性出發(fā)，政府有所為有所不為，積極介入，但不包辦代替，在以國(guó)家責(zé)任為主的傳統(tǒng)社會(huì)保障中加入更多一些個(gè)人責(zé)任。這一點(diǎn)與西方國(guó)家盛行的福利型社會(huì)保障，政府每年要提供大量補(bǔ)貼和撥款相比不同，不失為一種符合新加坡國(guó)情的、有效的社會(huì)保障制度。

（二）構(gòu)建兼顧公平與效率的社會(huì)保障制度體系

如上所述，新加坡完備的社會(huì)保障制度體系，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等各方面。由于社會(huì)保障制度完善，新加坡人民享受到很好的社會(huì)福利保障。

1.解決老有所養(yǎng)——獨(dú)具特色的新加坡養(yǎng)老保障制度

退休養(yǎng)老是中央公積金制度設(shè)立的最先動(dòng)因，也是這一制度最基本的功能。早在1955年7月，中央公積金局便推出了養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。新加坡的養(yǎng)老保險(xiǎn)采取全部繳納的制度，即雇主和雇員分別按一定比例為雇員存儲(chǔ)退休金。當(dāng)公積金會(huì)員年齡達(dá)到55歲并且退休賬戶達(dá)到最低存款額這兩個(gè)要求后，可一次性提取公積金。若最低存款未達(dá)到規(guī)定數(shù)額，可選擇推遲退休以繼續(xù)增加公積金賬戶積累，或用現(xiàn)金填補(bǔ)差額，或由其配偶、子女從各自的公積金賬戶中轉(zhuǎn)撥填補(bǔ)。政府鼓勵(lì)已達(dá)退休年齡但身體健康的會(huì)員繼續(xù)工作，以使他們積蓄更多的公積金存款。會(huì)員也可用退休時(shí)提取的公積金存款，向公積金核準(zhǔn)的保險(xiǎn)公司購(gòu)買年金保險(xiǎn)，然后每月領(lǐng)取一筆生活費(fèi)。

隨著中央公積金使用范圍的逐步放寬，為避免公積金過(guò)多用于住房、醫(yī)療、教育等其它項(xiàng)目支付而影響?zhàn)B老金的積累，確保會(huì)員有足夠的存款保障晚年的生活，1987年，中央公積金局推出“最低存款計(jì)劃”。規(guī)定公積金會(huì)員在年滿55歲提取公積金存款時(shí)，必須在其退休賬戶中保留一筆存款作為最低存款，最低存款額為3萬(wàn)新元。1995年，公積金局對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行修訂，將最低存款額提高至4萬(wàn)新元。

此外，新加坡政府還利用東方人孝文化的傳統(tǒng)道德，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上注重家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)。1987年，中央公積金局同時(shí)推出了“最低存款填補(bǔ)計(jì)劃”，規(guī)定公積金會(huì)員可在父母年齡超過(guò)55歲而公積金存款少于最低存款額的情況下，自愿填補(bǔ)父母的退休戶頭，填補(bǔ)金額是最低存款額和他的父母年齡達(dá)55歲時(shí)退休賬戶結(jié)存額之差。從1995年7月1日起，會(huì)員也可以為配偶填補(bǔ)，以保障其配偶晚年生活。

2.解決病有所醫(yī)——獨(dú)具特色的新加坡醫(yī)療保障制度

新加坡的醫(yī)療保障制度是世界上最為完善的醫(yī)療保障制度之一。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央公積金局制定了多項(xiàng)醫(yī)療保健計(jì)劃。主要包括保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃（Medisave）、健保雙全計(jì)劃（Medisheild）和保健基金計(jì)劃(Medifund )，稱之為“3M”計(jì)劃。其中保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃屬于一項(xiàng)全國(guó)性、強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄計(jì)劃，在醫(yī)療保障體系中起主導(dǎo)作用，健保雙全計(jì)劃和保健基金計(jì)劃起輔助作用。

(1)保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃（Medisave）

1984年4月，公積金局推出保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃。在該計(jì)劃下，公積金會(huì)員每月須把部分公積金存進(jìn)保健儲(chǔ)蓄賬戶，繳費(fèi)比例因投保年齡不同而不同。年齡在35歲以下的會(huì)員，每月?lián)苤帘＝��?chǔ)蓄賬戶的公積金是其月薪的6%；35—44歲的會(huì)員按其月薪的7%繳納，45歲及以上會(huì)員按8%繳納。公積金會(huì)員可以動(dòng)用保健儲(chǔ)蓄賬戶的存款，為本人或是任何一個(gè)直系親屬如配偶、子女、父母和祖父母支付在當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療費(fèi)用，主要支付公立醫(yī)院和獲準(zhǔn)私人醫(yī)院的住院費(fèi)和某些門診費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年都有超過(guò)22萬(wàn)名會(huì)員動(dòng)用其保健儲(chǔ)蓄賬戶的存款來(lái)支付醫(yī)療費(fèi)。

此外，為杜絕由于賬戶上存款過(guò)多，造成會(huì)員不必要的提取和小病大治的道德風(fēng)險(xiǎn)，公積金局對(duì)醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶的總金額也作了限定。55歲以下的會(huì)員，保健儲(chǔ)蓄存款頂限是2.2萬(wàn)新元，超出這一頂限的存款將自動(dòng)轉(zhuǎn)移到其公積金普通賬戶上。為確保會(huì)員退休后能繼續(xù)獲得醫(yī)療保障，年滿55歲的會(huì)員提取公積金存款時(shí)，必須在其保健儲(chǔ)蓄賬戶中最少保留1.3萬(wàn)新元的存款。1992年7月，公積金局還推出自雇人士保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃，以保障自雇人士在急需時(shí)有能力支付其醫(yī)療費(fèi)用。

(2)健保雙全計(jì)劃（Medisheild ）

保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃對(duì)發(fā)生一般醫(yī)療費(fèi)用的居民來(lái)說(shuō)已經(jīng)能保障，但對(duì)因患重病和慢性病等花費(fèi)多的國(guó)民來(lái)說(shuō)，賬戶資金可能不夠。為此，從1990年7月開始，公積金局又實(shí)施了“健保雙全計(jì)劃”。這是一項(xiàng)大病醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃。它允許會(huì)員以公積金保健儲(chǔ)蓄賬戶的存款投保，確保會(huì)員有能力支付重病治療和長(zhǎng)期住院而保健儲(chǔ)蓄不足的費(fèi)用。1990年開始，所有75歲以下保健儲(chǔ)蓄儲(chǔ)戶除非選擇不參加這項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)，都被自動(dòng)納入該保險(xiǎn)計(jì)劃內(nèi)。

此外，為盡可能減少因全額賠付而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)投保者的責(zé)任性，避免過(guò)度利用和濫用醫(yī)療服務(wù)，健保雙全計(jì)劃設(shè)立了“可扣額”（起付線）[④]、比例共付和賠付封頂即最高補(bǔ)償額等措施。

1994年7月，公積金局又推出了“增值健保雙全”計(jì)劃。與健保雙全計(jì)劃相比，增值健保雙全計(jì)劃須繳付的保費(fèi)稍高，相應(yīng)支付待遇也較高。“增值健保雙全”分A計(jì)劃和B計(jì)劃。在A計(jì)劃下，會(huì)員一年可索償高達(dá)7萬(wàn)元，終生最高補(bǔ)償額為20萬(wàn)元；在B計(jì)劃下，會(huì)員一年可索償高達(dá)5萬(wàn)元，終生最高補(bǔ)償額為15萬(wàn)元。

(3)保健基金計(jì)劃(Medifund )

是一項(xiàng)由政府出資建立基金、對(duì)無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)的窮人給予醫(yī)療補(bǔ)助的計(jì)劃。盡管保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃和健保雙全計(jì)劃覆蓋了絕大多數(shù)新加坡人口，但仍有少部分貧困國(guó)民無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)，為此，1991年，新加坡提出了由政府撥款建立專項(xiàng)基金的設(shè)想。1992年1月，《醫(yī)療基金法案》獲議會(huì)批準(zhǔn)。1993年4月，醫(yī)療保健基金正式設(shè)立，以援助在保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄計(jì)劃和健保雙全計(jì)劃外仍無(wú)法支付醫(yī)藥費(fèi)用的貧病者，實(shí)際上是對(duì)他們實(shí)施醫(yī)療救濟(jì)。醫(yī)療基金的啟動(dòng)捐款為2億新元，政府每年再?gòu)念A(yù)算盈余里撥出1億新元加以補(bǔ)充，但只能運(yùn)用該基金的利息進(jìn)行賠付，不得動(dòng)用本金。利息收入每年分派給公立醫(yī)院，每個(gè)公立醫(yī)院都有一個(gè)由政府任命的保健基金委員會(huì)，專門協(xié)助貧困人口支付在醫(yī)院的醫(yī)療費(fèi)用。需要此項(xiàng)醫(yī)療救助的患者可以通過(guò)其接受治療醫(yī)院的醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者提出救濟(jì)申請(qǐng)，委員會(huì)將根據(jù)援助準(zhǔn)則和申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)確定救濟(jì)款額。

此外，新加坡政府還向公立醫(yī)院提供醫(yī)療津貼，這種醫(yī)療津貼大致分為兩類：一類是基本的門診費(fèi)用。每名患者平均獲得50%的醫(yī)藥津貼；二是住院費(fèi)用。政府對(duì)公立醫(yī)院按病房等級(jí)提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，病房等級(jí)越低，醫(yī)療津貼越高。

上述三重醫(yī)療保障安全網(wǎng)，確保了新加坡國(guó)民獲得基本的醫(yī)療保障。需要說(shuō)明的是，新加坡醫(yī)療保障制度的原則是要確立國(guó)民必須對(duì)自己的健康負(fù)起責(zé)任的意識(shí)，而不是讓國(guó)家和社會(huì)無(wú)條件地承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。上述“3M”計(jì)劃正是按照這一原則而設(shè)計(jì)的，保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃是個(gè)人每月儲(chǔ)蓄為自己和家庭的醫(yī)療需求做好準(zhǔn)備；健保雙全計(jì)劃是通過(guò)保險(xiǎn)方式讓個(gè)人與社會(huì)共同分擔(dān)重病醫(yī)療的風(fēng)險(xiǎn)；保健基金計(jì)劃則是由政府設(shè)立而專門為貧窮和需要幫助的人提供醫(yī)療救濟(jì)，由此形成了政府、個(gè)人和社會(huì)共同承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的模式。為此，新加坡的醫(yī)療保障制度曾被一些國(guó)際機(jī)構(gòu)和學(xué)者譽(yù)為“公私兼顧和公平有效”的制度。

3.居者有其屋——獨(dú)具特色的新加坡住房保障制度

新加坡是一個(gè)城市國(guó)家，國(guó)土面積狹小、人口密度很大。1959年自治時(shí)面臨著嚴(yán)重的“屋荒”：當(dāng)時(shí)200萬(wàn)人口中有40%的人居住在貧民窟和窩棚內(nèi)，大多數(shù)民眾只能棲身于用木板和鐵皮搭建的棚屋之中。惡劣的住房條件導(dǎo)致公共衛(wèi)生狀況惡化和一系列社會(huì)問(wèn)題，成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，以至于政府將解決住房問(wèn)題作為一項(xiàng)基本國(guó)策，在立國(guó)之初就提出了“居者有其屋”的口號(hào)。時(shí)任新加坡總理李光耀指出：“我們將全力以赴去達(dá)致我們的目標(biāo)：使每一個(gè)公民的家庭都擁有自己的家�！�[⑤]

為解決居住及其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，1960年，新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局（Housing %26 Development Board，簡(jiǎn)稱 HDB）。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋[⑥]計(jì)劃，正式開啟新加坡的組屋年代。在政府組屋計(jì)劃的實(shí)施中，建屋發(fā)展局、中央公積金局和銀行部門相互配合、協(xié)同運(yùn)作、相得益彰。其具體做法是：

(1)政府主導(dǎo)組屋的開發(fā)與建設(shè)，由建屋發(fā)展局具體實(shí)施。

新加坡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但住房的建設(shè)與分配并不完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是由政府主導(dǎo)公共住宅的開發(fā)與建設(shè)。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其國(guó)人出色的管家和掌舵人。新加坡政府十分明確自身在解決住房問(wèn)題上的責(zé)任，制定了符合其國(guó)情特點(diǎn)的住房政策和分階段建房計(jì)劃（每五年制定一個(gè)計(jì)劃），大規(guī)模興建公共住房。

新加坡建屋發(fā)展局直屬國(guó)家發(fā)展部，是一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家計(jì)劃。在發(fā)展公共住宅方面，建屋發(fā)展局是起主導(dǎo)作用的組織者，既代表政府行使權(quán)力，負(fù)責(zé)制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)；同時(shí)又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者，負(fù)責(zé)組屋施工建設(shè)工程、房屋出售和出租，因此肩負(fù)著多重職能。

(2)政府嚴(yán)格控制土地資源，為組屋建設(shè)提供了強(qiáng)有力的土地、資金保障。

土地是國(guó)家財(cái)富之源，也是組屋建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈所在。1966年，政府頒布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國(guó)家建設(shè)，可在任何地方征用土地建造公共組屋；政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格，價(jià)格規(guī)定后，任何人不得隨意抬價(jià)，也不受市場(chǎng)影響。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格獲得開發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)公共住屋所需的土地。

在資金方面，新加坡政府以提供低息貸款的形式給予建屋發(fā)展局資金支持，政府對(duì)組屋的出售實(shí)行優(yōu)惠，補(bǔ)貼虧損。為了保障普通老百姓能夠買得起，組屋售價(jià)是由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來(lái)確定，而不是靠成本來(lái)定價(jià)，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，由此造成建屋發(fā)展局的收支虧損。這部分損失，政府核準(zhǔn)后每年都從財(cái)政預(yù)算中給予補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從政府開始撥款計(jì)算，至今累積的政府補(bǔ)助金總額已達(dá)159億新元。[⑦]政府財(cái)政支撐是新加坡組屋政策得以順利實(shí)施的重要保障。

(3)實(shí)行良性循環(huán)的住房公積金保障制度

中央公積金制度在“組屋”建設(shè)中發(fā)揮著雙重作用。首先，完備的公積金制度成功地運(yùn)用了人們的儲(chǔ)蓄積累，為國(guó)家提供了取之不盡的住宅建設(shè)資金。中央公積金局把公積金歸集起來(lái)后，除留足會(huì)員提款外，其余全部用于購(gòu)買政府債券；公積金會(huì)員動(dòng)用公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)買建屋發(fā)展局的政府組屋，以現(xiàn)金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項(xiàng)轉(zhuǎn)入國(guó)家手中。政府利用部分公積金儲(chǔ)備，以貸款和補(bǔ)貼的形式注入建屋發(fā)展局，由此形成了老百姓、政府和建屋發(fā)展局三者之間的良性循環(huán)。

不僅如此，住房公積金制度還有效地解決了老百姓無(wú)力購(gòu)房的難題。1968年9月，中央公積金局推出了“公共住屋計(jì)劃”。在這一計(jì)劃下，低收入會(huì)員可以動(dòng)用其公積金普通賬戶的存款作為首期付款之用，不足之?dāng)?shù)由每月交納的公積金分期支付。如果普通賬戶的存款不足支付，可向建屋發(fā)展局貸款，用將來(lái)的公積金來(lái)償還。

總之，中央公積金制度在新加坡組屋建設(shè)中扮演了重要角色，使“國(guó)家建得起房，老百姓買得起房”，加速了“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。

(4)以家庭收入水平為依據(jù)，實(shí)行公有住宅的合理配售政策。

自1968年新加坡大力推行政府組屋出售政策以來(lái)，購(gòu)房者日益增多，如何搞好公房合理配售，保障低收入家庭的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、有序的住房分配原則，成為建屋發(fā)展局的重要課題。為此，新加坡政府制定了縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)購(gòu)買人條件、購(gòu)買程序、住宅補(bǔ)貼等均做出嚴(yán)格規(guī)定，按照公平原則進(jìn)行合理分配。[⑧]

政府制定了不同收入水平居民的購(gòu)屋準(zhǔn)入政策，并隨著生活水平的提高不斷調(diào)整收入頂限。在上世紀(jì)70年代，規(guī)定只有月收入在1500新元以下者才可申請(qǐng)購(gòu)買組屋；80年代提高到2500新元，隨后到3500新元，目前放寬至8000新元，以接納更多人購(gòu)買。這樣基本保證了80%以上中等收入的家庭能夠購(gòu)買到廉價(jià)的組屋。而對(duì)高收入水平的家庭，建屋發(fā)展局不負(fù)責(zé)提供組屋，而是通過(guò)住房商品化方式解決。

(5)出臺(tái)法律嚴(yán)格限制炒賣組屋，確保組屋政策的順利實(shí)施。

政府采取一系列措施嚴(yán)格限制炒賣組屋的行為。建屋發(fā)展局的政策定位是“以自住為主”，限制居民購(gòu)買組屋的次數(shù)。規(guī)定新的組屋在購(gòu)買5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。如果實(shí)在需要在5年內(nèi)出售，必須到政府機(jī)構(gòu)登記，不得自行在市場(chǎng)上出售。一個(gè)家庭同時(shí)只能擁有一套組屋，如果要再購(gòu)買新組屋，舊組屋必須退出來(lái)，以防投機(jī)多占，更不允許以投資為目的買房。所有申請(qǐng)租住組屋的人都需要持有有效期內(nèi)的新加坡工作許可證或相關(guān)簽證；等等。由于嚴(yán)格執(zhí)行了上述一系列措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行為，確保了組屋建設(shè)健康、有序地進(jìn)行。

新加坡政府集中了大量人力、物力和財(cái)力，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的努力，最終使住房問(wèn)題得到根本解決。其組屋建設(shè)的發(fā)展過(guò)程經(jīng)歷了一個(gè)由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質(zhì)量的發(fā)展歷程，跨越了“有房住”，開始進(jìn)入“住得更好”的階段。目前新加坡組屋主要以四房式和五房式為主，設(shè)施齊全，功能結(jié)構(gòu)合理，居住環(huán)境優(yōu)雅。據(jù)建屋發(fā)展局最新統(tǒng)計(jì)，自1960年以來(lái)，建屋發(fā)展局共興建組屋990，320套，[⑨]目前約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中，[⑩]組屋政策真正成為“普惠性的政策”。

現(xiàn)在新加坡已經(jīng)是舉世公認(rèn)的“花園城市”，被聯(lián)合國(guó)評(píng)為最適合人類居住的國(guó)家之一，成為居民理想安居之所，有力地增進(jìn)了多種族安居樂(lè)業(yè)、和諧相處，促進(jìn)了和諧社會(huì)的建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。

4.解決學(xué)有所教——新加坡教育計(jì)劃

1989年6月，中央公積金局推出教育計(jì)劃，會(huì)員可動(dòng)用其公積金戶頭里存款，為自己或子女支付全日制大學(xué)學(xué)位或?qū)�業(yè)文憑課程的學(xué)費(fèi)�？蓜�(dòng)用的款項(xiàng)是扣除最低存款額之后總公積金存款的80%。學(xué)習(xí)畢業(yè)后一年需還本付息，分期付款的最長(zhǎng)年限為10年。這項(xiàng)計(jì)劃擴(kuò)大了公積金支付教育費(fèi)用的功能，有利于國(guó)民教育水平的提高，促進(jìn)了新加坡教育事業(yè)的發(fā)展。

三、結(jié)束語(yǔ)

上述新加坡集養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等多功能為一體的綜合性社會(huì)保障制度體系，為國(guó)民提供了多樣化的社會(huì)保障，促進(jìn)了國(guó)民健康與福利，解決了養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等危及穩(wěn)定的重大社會(huì)問(wèn)題，對(duì)維護(hù)民族和諧、保持社會(huì)穩(wěn)定、建立良好的社會(huì)秩序起到了積極的促進(jìn)作用。養(yǎng)老保障制度使會(huì)員在退休時(shí)有一筆可觀的公積金存款，確保其退休后能有較高的收入安享晚年；面向低收入者的住房保障制度，使得廣大中低收入階層能擁有自己的住房，人們可以安居樂(lè)業(yè)；中央公積金的醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄為會(huì)員及其家屬提供所需醫(yī)療費(fèi)用，使國(guó)民享受到良好的醫(yī)療保障。此外，中央公積金的用途擴(kuò)大到教育支出，有助于促進(jìn)會(huì)員及家庭的智力投資，提高國(guó)民整體文化素質(zhì)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，新加坡的社會(huì)保障制度是按照“效率優(yōu)先，機(jī)會(huì)平等”的價(jià)值理念而設(shè)計(jì)的，在以關(guān)注公平為主的傳統(tǒng)社會(huì)保障模式中加入更多的效率機(jī)制。新加坡政府高度重視協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的公平和效率之間的關(guān)系。李光耀強(qiáng)調(diào)指出：“如果從工作和進(jìn)步中所取得的成就和利益，沒有公平地讓全體人民分享，我們就不會(huì)得到他們?nèi)�心全意的合作和參與�！�[11]“不能聽任自由競(jìng)爭(zhēng)造成社會(huì)不公引致局勢(shì)緊張”[12]但同時(shí)又緊記效率是社會(huì)發(fā)展的根本，“重新分配不能過(guò)頭，以致造成浪費(fèi)和濫用，卓越者不再奮發(fā)圖強(qiáng)”。[13]正是抱著這一理念，有著強(qiáng)烈務(wù)實(shí)精神的新加坡政府，在建立社會(huì)保障問(wèn)題上非常明確而堅(jiān)定，那就是“我們不搞施舍”，不設(shè)“免費(fèi)的午餐”。新加坡政府雖然主張通過(guò)國(guó)家的力量給予低收入階層一些照顧，以縮小社會(huì)的貧富差距，但卻反對(duì)實(shí)行歐洲福利國(guó)家的社會(huì)福利制度，避免“泛福利”現(xiàn)象的發(fā)生。

這一價(jià)值理念在新加坡的醫(yī)療保障和住房保障制度中得到鮮明的印證和體現(xiàn)。醫(yī)療保障制度通過(guò)實(shí)施保健儲(chǔ)蓄、健保雙全和保健基金三大計(jì)劃，實(shí)行個(gè)人醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和政府醫(yī)療津貼相結(jié)合的辦法，不論富有者還是貧困人士都有能力負(fù)擔(dān)自己和家庭的醫(yī)療保健費(fèi)用，從而得到最基本的醫(yī)療保障，保證了社會(huì)公平。同時(shí)，劃入個(gè)人醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄賬戶的資金是以會(huì)員的工資為基數(shù)，使得醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄與個(gè)人工作和收入緊密相聯(lián)，會(huì)員越是努力工作，醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄存款就越多，他所享受的醫(yī)療服務(wù)更好，這又體現(xiàn)了效率原則。而住房保障制度在對(duì)社會(huì)較脆弱階層給予補(bǔ)貼，滿足了中低收入人群的基本居住需求，實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的同時(shí)，也不是人人享受同樣的福利、買到同樣的房子，而是根據(jù)自己的能力來(lái)選擇購(gòu)買大小、檔次、舒適程度不同因而造價(jià)也不同的住房。